Departemen Keuangan Republik Indonesia
Direktorat Jenderal Anggaran

Defisit APBN & Diskresi Kebijakan Fiskal
Kesekretariatan - 2/13/2008 12:37:14 PM
Back

Defisit APBN bukanlah hal tabu dan kini tidak bisa dihindari lagi kenaikannya. Dalam draf revisi APBN-P 2008 yang resminya akan diajukan pertengahan Februari tahun ini untuk dapat mulai dibahas pada Maret 2008, defisit diusulkan lebih besar dari 1,7 %.

Menkeu Sri Mulyani Indrawati memprediksikan jika tanpa pengawalan kebijakan yang ketat, APBN 2008 dapat saja mencapai defisit 4,3% dari PDB atau Rp185,4 triliun. Kondisi ini, dapat terjadi jika pendapatan negara hanya mencapai Rp786,4 triliun dan belanja pemerintah Rp971,8 triliun. (Bisnis, 1 Februari).

Dalam situasi yang memerlukan sustainability fiscal seperti sekarang ini, pelonggaran angka defisit wajar terjadi dan memang mau tidak mau harus dilakukan. Persoalannya sekarang, pada kisaran angka defisit berapakah yang bisa dijadikan acuan anggaran dan pastinya juga masih dalam kendali.

Persoalan defisit anggaran pada dasarnya selalu berkutat pada sumber dana apa yang bisa digunakan untuk menutupi. Dari sisi pengeluaran, pemerintah bisa melakukan efisiensi dengan jalan melakukan penghematan di luar belanja rutin. Sementara itu, dari sisi penerimaan, ada dua opsi yang bisa diambil, yaitu apakah menggenjot penerimaan dari pajak ataukah menambah utang baru.

Efisiensi & optimalisasi APBN

Pada hakikatnya, efisiensi dalam APBN adalah optimalisasi APBN menyangkut nilai uangnya. Optimalisasi ini tidak hanya meliputi nilai efisiensi tapi juga harus memenuhi kriteria seberapa ekonomis dan efektifnya penggunaan uang yang dikeluarkan. Efektif berarti anggaran yang dikeluarkan dapat mencapai sasaran yang telah ditentukan. Nilai efektivitas ini merupakan refleksi dari kemampuan suatu anggaran untuk mencapai tepat sasaran atau tepat guna.

Efisien merepresentasikan aspek waktu yang digunakan. Anggaran yang dikeluarkan bisa disebut efisien jika manfaat atau hasil yang diperoleh tepat sasaran dalam jangka waktu yang telah ditentukan.

Sementara itu, ekonomis adalah suatu cara penghematan yang dilakukan dengan bijaksana. Nilai ekonomis ini akan menentukan pengeluaran di sektor apa saja yang harus mendapat skala prioritas lebih dalam kerangka mendapatkan hasil yang optimal secara keseluruhan.

Satu hal yang harus diperhatikan dalam efisiensi anggaran adalah usaha-usaha penghematan yang dilakukan tidak boleh mengganggu alokasi anggaran program pengentasan kemiskinan dan pembangunan infrastruktur.

Dalam rencana revisi yang akan diajukan, pemerintah memutuskan untuk mengalihkan subsidi energi sebesar Rp25 triliun, yang di antaranya diperoleh dari penghematan subsidi BBM dan listrik, untuk program stabilisasi harga bahan pokok.

Selain itu, penghematan juga rencananya akan diberlakukan pada anggaran belanja kementerian dan lembaga negara. Prioritas alokasi anggaran pada program stabilisasi pangan merupakan hal yang tepat. Stabilitas "perut" merupakan faktor fundamental yang berpengaruh pada stabilitas nasional. Bisa dibayangkan, jika kenaikan harga komoditas pangan tidak segera dibenahi, ada sekitar 37 juta rakyat miskin di Indonesia yang kelaparan dan berpotensi mengganggu kelancaran aktivitas perekonomian.

Terkait dengan kaitan defisit untuk pembiayaan infrastruktur, pos APBN untuk pengeluaran pembangunan infrastruktur memang tidak dapat diganggu gugat dengan beberapa alasan. Pertama, stimulus bagi pemintaan lokal, regional, dan nasional serta sebagai stimulus lapangan kerja (Keynesian). Kedua, memberikan efek infrastruktur pada ongkos transportasi dan distribusi serta pengaruhnya terhadap harga dan keunggulan komparatif (Ricardian). Ketiga, memberikan peningkatan produktivitas melalui pertumbuhan efisiensi ekonomi yang mendorong pertumbuhan kemakmuran (Neoklasik).

Terkait dengan resistensi sejumlah kementerian dan lembaga negara, efisensi yang dilakukan (sekali lagi) harus mempertimbangkan aspek nilai efisiensi, efektivitas dan ekonomisnya. Dengan pertimbangan itu harusnya penghematan yang dilakukan tak akan mengganggu program dan sasaran kerja utama yang disusun.

Pajak atau utang

Menambal defisit APBN, tentu saja pemerintah berharap dari tambahan penerimaan dari ekspor pertambangan atau sektor komoditas serta penerimaan dividen dari BUMN menjadi Rp31 triliun. Kendati selayaknya dividen digunakan bagi investasi BUMN tersebut agar menjadi lebih besar dan bukan hanya untuk menutup APBN. Alternatif lain adalah opsi menggenjot penerimaan pajak dan menambah utang baru.

Dalam kondisi perlambatan ekonomi, menggenjot penerimaan pajak menjadi hal yang susah direalisasikan. Dengan adanya stimulus fiskal, pajak ekspor dipastikan akan turun.

Selain itu, kenaikan pajak bisa jadi akan dibebankan pada konsumen yang akan bermuara juga pada kenaikan laju inflasi. Opsi terakhir adalah menambah utang baru. Pemerintah berencana menaikkan utang baru dari dalam negeri dengan menerbitkan obligasi negara dengan kenaikan target dari Rp90 triliun menjadi Rp108,4 triliun.

Mengacu pada pendekatan akuntansi (accounting approach), ada dua faktor yang perlu dipertimbangkan untuk mencapai kebijakan fiskal yang sustainable. Pertama, primary balance harus surplus. Primary balance adalah selisih antara anggaran penerimaan dan pengeluaran di luar bunga dan cicilan utang. Kedua, rasio utang terhadap PDB yang konstan.

Faktor-faktor yang perlu dipenuhi dalam pencapaian sustainable fiscal, sebagaimana yang disyaratkan Accounting Approach dalam praktiknya memiliki kelemahan karena profil jatuh tempo utang pemerintah diabaikan. Jika jatuh tempo utang terkonsentrasi pada satu periode yang berdekatan dan primary balance surplus tidak mampu mengimbangi, tekanan fiskal dari lonjakan pembayaran utang yang jatuh tempo tidak bisa dihindari.

Dari data yang ada, primary balance memang masih surplus tapi cenderung menurun. Pada 2002, rasio primary balance terhadap total pendapatan sebesar 16,7%, pada 2005 sampai 2007 berada pada kisaran 6%.

Tekanan fiscal

Sementara itu, pada APBN 2008 sebesar 2,3%. Dengan kondisi seperti itu, primary balance belum bisa mengkompensasi beban pembayaran bunga dan cicilan pokok utang. Struktur jatuh tempo utang pemerintah juga terkonsentrasi pada periode 2007-2014. Jadi meski primary balance masih surplus, tekanan fiskal pada periode ini harus dikendalikan.

Untuk mengatasinya pemerintah harus melakukan refinancing. Jalan yang lebih aman dengan menambah utang dalam negeri meski kemungkinan berdampak negatif pada perekonomian nasional, misalnya tingkat bunga pasar akan lebih tinggi dan terjadi crowding-out effect terhadap sektor swasta di pasar finansial.

Tekanan perlambatan ekonomi yang tak bisa dihindari, pelonggaran defisit anggaran mau tidak mau mesti dilakukan. Dalam tujuh tahun terakhir, angka defisit tertinggi yang berhasil dikendalikan adalah 3,6% pada 2001. Dengan mengacu pada angka itu, kisaran 2%-3% merupakan defisit yang masih manageable.

Ada pemikiran yang cukup liar bahwa masih terdapat sumber lain yang masih mungkin dilakukan adalah dengan mempercepat proses pengembalian uang negara, baik yang dari BLBI para obligor kooperatif maupun non-kooperatif yang jika dijumlahkan bisa mencapai ratusan triliun maupun dari kasus-kasus korupsi kakap lainnya.

Namun tindakan ini memerlukan keberanian yang cukup kuat dan juga tidak mudah direaliasikan mengingat korupsi sudah mendarah daging dalam praktiknya.

Sebagai penutup, dengan tekanan fiskal pada struktur APBN kita, sudah selayaknya kita mendukung upaya efisiensi program pemerintah serta pengembalian aset negara dari para koruptor demi tercapainya upaya stabilisasi perekonomian nasional.